发布时间：2024-12-29 09:10:14 来源: sp20241229
中印尼关系的“黄金十年”
中国新闻周刊记者/曹然
发于2023.9.18总第1109期《中国新闻周刊》杂志
距离印度尼西亚总统府独立宫不到800米，印尼国家博物馆新馆大楼顶层，是不允许游客拍照的“珍宝区”。在一排排中国古代海运瓷器面前，雅加达文化遗产协会的志愿者讲解员向《中国新闻周刊》记者询问“郑和”的发音。
公元1405年到1433年，郑和七下西洋，其间多次到访印尼。今天，在印尼中爪哇省首府和最大的商港三宝垄，纪念郑和的“三保大人”像巡游活动是当地最隆重的节日之一。
六百多年后，中国到印尼的海路更加繁忙。最近十年，来自中国的钢轨、龙门吊、架梁机、动车组漂洋过海到达印尼，为建造港口、公路以及东南亚第一条高速铁路提供物资保障。
与此同时，曾受到殖民的印尼也深受欧美、日韩等其他文化的影响。年轻人追捧韩流，雅加达街头的富人区密布日料店，欧美政府的投资推介会一场接一场地在高档酒店里展开。印尼主流智库哈比比中心主席安瓦尔在接受《中国新闻周刊》采访时指出，从古至今，印尼和东南亚地处全球地理交通和文化交融的中心，同时也处于当前大国竞争的中心。
在此背景下，2014年就任印尼总统的佐科采取“对冲+”策略，试图同时密切和各个大国的双边关系。叠加1997年金融危机、2013年“一带一路”倡议提出以来中国和东盟各国越走越近的“大势”，中印尼关系在过去十年取得长足发展，被学界誉为“黄金时期”。
10月16日，印尼总统佐科乘专机抵达北京，对中国进行国事访问并出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。这是佐科三个月内第二次访问中国。去年7月，佐科成为北京冬奥会后首位访华的外国元首，中国也是他在新冠疫情后首次东亚之行的首站。今年7月下旬，佐科飞抵成都，访华出席第31届世界大学生夏季运动会开幕式。
大势所趋
2014年，外交经验缺乏的梭罗市长佐科，凭借着“平民革命”的旋风当选印尼总统。当时的分析多认为，这位做过家具目测生意、接近“政治素人”的新总统将是一位“内向型”领导人，对于外交战略难有清晰的把控。
这一度引发了印尼及其周边国家的担忧。位于雅加达的希望之光大学(UPH)社会和政治科学院院长阿列克修斯·杰马杜告诉《中国新闻周刊》，作为总统制国家，印尼的外交决策和总统个人的执政风格有很大关系。
1967年，印尼成为东盟创始成员国。上世纪70年代到80年代，苏哈托执政时期的印尼逐渐被视为东盟的“非正式领导者”。佐科上台时，印尼是东盟人口和经济体量第一大国，也是东盟成员国中唯一的二十国集团(G20)成员。
在佐科就任总统的前一年，中国和印尼刚刚升级全面战略伙伴关系。2013年10月，国家主席习近平在印尼首次提出共建“21世纪海上丝绸之路”倡议。另一边，美国于2011年加入东亚峰会，奥巴马政府尝试在“亚太再平衡”战略下强化和印尼及东盟主要国家的合作。
面对全球和地区环境的新变化，印尼国内以及东盟都期待印尼能有一位“视野够远”的领导者。佐科上台后第一时间发布“全球海洋支点”战略，一定程度上打消了外界的担忧。在2023年度国情咨文中，佐科重申自己重视国际和地区事务的逻辑：一方面，要着力推动印尼本土的经济发展；另一方面，国际合作是经济增长的关键。
“佐科倾向于用经济相互依存的逻辑来看待本区域。”杰马杜说，本质上这和佐科实用主义的政治理念相符合。佐科希望通过国际合作的方式全方位改善印尼基础设施，同时指出“以当前印尼有限的资源及军事能力，采用‘从实力出发’等逻辑只会弄巧成拙，不仅影响印尼的地区大国地位，还会破坏东盟的团结稳定”。
佐科的“全球海洋支点”战略是理解这种实用主义的一个典型案例。作为世界上最大的群岛国，印尼素来有成为海洋强国的愿望，印尼语“祖国”的字面意思就是“陆地和水”。但是，限于发展水平，历届政府的优先事项都是人口稠密的岛屿，也就是“陆地”。
加强印度尼西亚的海洋地位，是佐科2014年的竞选承诺。当年10月宣誓就职后，佐科提出将印尼打造成“全球海洋支点”。2017年，他进一步提出全面的海洋强国政策，包含7个支柱、76项细分战略，最终目标是建成“先进、独立、强大的海洋国家”。
但在实践中，佐科的海洋战略并不涉足“海洋争霸”。国内层面，他借海洋强国战略，组建了全新的投资统筹部，组合海事和渔业部、交通部、能源和矿产资源部、旅游部等涉海部门，解决了印尼政府长期没有海洋综合管理机构、分权效率低下的痼疾。国际层面，“全球海洋支点”战略与中国“一带一路”倡议对接，最终指向基础设施建设，投资统筹部部长卢胡特也成为中印尼政府间合作的印尼方牵头人。
除了个人执政风格，佐科能推动中印尼合作，也与其所面对的内外部环境有关。安瓦尔坦言，在印尼推动和中国的合作，不能不受到曲折的历史因素的影响。另一方面，大规模举债进行基础设施建设，在总体贫穷的印尼，也会激起不同的声音。一位中资机构负责人对《中国新闻周刊》形容道，这就像“政治家看到了远方的桅杆，但老百姓并不知道那是什么、会给自己带来什么”。
佐科执政时期，中印尼双边关系正常化进入第三个十年。有印尼华人对《中国新闻周刊》介绍，虽然外岛仍有一些华人和其他族群关系紧张的问题，但雅加达及爪哇岛上“已基本没有问题”。另一方面，印尼正进入独立以来前所未有的和平稳定时期。
2005年，延续近二十年的亚齐省分离主义冲突得以和平解决。2011年，东帝汶在印尼担任东盟轮值主席国期间首次提出入盟申请，两国关系显著改善。诸多因素叠加，佐科推动中印尼合作，在国内受到的阻力比他的前任们“小很多”。
“如果我们将视野放得更宽，还会发现中印尼关系、中国-东盟关系越来越密切，是上世纪90年代末以来的大势。”安瓦尔指出。1997年席卷东南亚的金融危机，导致印尼盾同美元比价跌破10000∶1。其间，国际货币基金组织(IMF)的救济措施未能生效，深受东盟各国期待的亚太经合组织(APEC)也未能发挥作用。
危机对东盟影响深远，东南亚经济“几乎腰斩”。一些印尼年轻人对《中国新闻周刊》介绍称，雅加达中产家庭“一夜返贫”，让他们对西方国家天然产生了一种疏离感。政策层面上，这场危机至今仍在塑造东盟的“避险”政策倾向。
上世纪90年代末担任印尼外交部国务部长的安瓦尔介绍，加强同东亚国家特别是同中国的合作，就是一种“避险”选择。东盟原本是冷战意识形态对抗下组建的区域组织，中国1996年获得对话伙伴地位。但中国政府在危机中采取有力举措后，2001年到2007年，中国-东盟贸易额每年增长20%以上，中国迅速成为东盟第一大贸易伙伴。
相互依存
如果说1997年金融危机促成了中国和东盟各国的第一次“走近”，那么2013年中方提出共建“海上丝绸之路”的倡议，成为双方步入合作新阶段的起点。印尼战略与国际问题研究中心经济部主任法热哈·赫拉万甚至认为，“一带一路”倡议的提出，是“中印尼关系史上的里程碑”。
印尼智库战略与国际研究中心的报告指出，中国“一带一路”倡议提出，恰逢全球化的又一次“至暗时刻”：美国正在放弃多边机制，世贸组织多哈回合谈判没有进展，全球化陷入停滞。在此背景下，东盟各国“将‘一带一路’倡议视为全球经济一体化的创造性新途径”。
与“一带一路”倡议同时问世的，还有东盟的互联互通总体规划。前述报告指出，东盟和中国在发展路径上的同步，使得“双方可以坐下来一起讨论结合两项倡议，而非让其中一项凌驾于另一项之上，或相互妨碍”。对于恐惧“大国影响力”的东盟而言，这是促成合作的最佳机遇。
就印尼自身而言，赫拉万指出，“一带一路”倡议以发展基础设施为核心的原则，与印尼缩小基础设施差距的愿望相契合。基础设施建设也由此成为过去十年中印尼经济伙伴关系的核心，由此带动了两国民间经贸往来的增长。
“在中国企业走出去的过程中，国企承担的大项目肯定要冲在前面。”一位在印尼的中资机构负责人也对《中国新闻周刊》表示，“当国企打开局面，民营资本看到机遇，就会带动更大规模的投资。从这个意义上说，雅万高铁这样的项目，不仅是让印尼看到了中国的实力，也让更多中国企业了解了印尼。”
数据显示，过去十年，中国始终是印尼第一大贸易伙伴，2022年中印尼双边贸易额达1490.9亿美元，同比增长19.8%；中企在印尼工程承包合同金额2022年超过140亿美元。
值得注意的是，在全球基础设施投资建设领域的议程与规则设定上，中印尼双方也尝试发挥更大的作用。除了共同推动基础设施投资成为G20的重要议程，双方也在国际货币基金组织与世界银行等机构改革中相互支持。印尼成为亚洲基础设施投资银行的创始成员国，中国则支持印尼推动《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判，让这个东盟主导的区域经济合作框架“逆向”扩张到东亚主要国家。学界认为，这“呈现出传统概念上的边缘反向驱动中心国家复苏的独特路径”。
研究显示，RCEP生效后，成员国之间90%以上的商品贸易最终实现零关税，东盟宏观经济层面相对受益最大，东盟整体国内生产总值(GDP)累计增长率在2035年将因RCEP的生效增加4.47%。
“过去十年，两国关系最显著的发展，概括言之，就是从理念上的‘相互依存’走向了实质性的‘相互依存’。”杰马杜对《中国新闻周刊》说。对于印尼领导东盟加速与中国合作的看法，他认为，“印尼在东盟的领导地位之所以稳定，一定程度上是因为印尼站在了所有东盟成员国共同利益的角度上”。
不过，印尼国家研究与创新署研究员尤尼亚托指出，中印尼社会存在意识形态差异，而双方在过去十年的关系发展多基于国家间高层政府达成的协议，民间人文交流领域有限、深度不足、社会影响力较弱。最近两次总统选举中，对华友好都成为反对派攻击佐科的话题。
“自上而下地发展中印尼关系是正确的选择，但未来我们需要确保印尼民众更多参与进来。”杰马杜说，让印尼年轻人感受到中国文化、感受到就业机会增多、感受到科技生活，才能从社会基础上增强双边互信。
“避免冲突”
从9月5日到9月7日，第43届东盟峰会期间，印尼总统佐科反复强调的话题是“避免冲突”。他在开幕式上说：“我们都有责任不制造新的冲突、新的紧张局势、新的战争，同时我们也有责任减少紧张局势。”到了闭幕式，他再次强调冲突和紧张局势可能会“毁灭世界”。
中国国务院总理李强在中国-东盟领导人会议上表示，中国愿与东盟一道推动落实全球安全倡议，防止“新冷战”、零和博弈等思维对发展合作的侵蚀和冲击，合力应对各类传统、非传统安全挑战。中国坚定不移走和平发展道路，愿同东盟国家积极推进“南海行为准则”案文磋商，为把南海建设成和平之海、友谊之海、合作之海提供制度保障。
和李强、佐科的发言不同，出席峰会的美国副总统哈里斯在多次会晤中将矛头指向中国，强调美国“反对单方面改变南海现状”。对此，中国外交部发言人毛宁9月7日表示，美方有关做法蓄意偏离会议主题，破坏合作气氛，同地区人民意愿背道而驰，“充分暴露了美方是东亚合作和地区稳定的搅局者、破坏者的真面目”。
事实上，这已经是美国高层最近一个月第二次在南海事务上攻击中国。8月24日，印尼国防部长普拉博沃和美国国防部长奥斯汀在华盛顿举行会晤。会后，美方发布的“联合新闻声明”指名攻击中国在南海的“扩张性海洋主张”违反国际法。而印尼政府随后对中方“澄清”称，美方发布的消息“和事实不符”。
分析认为，近年来，美国将对华遏制战略的地理范围从“亚太”扩大到“印太”，而东南亚正处于亚太地区和印度洋国家之间，太平洋和印度洋在地理上通过印尼领海相连。于是，印尼成为美国印太战略的焦点之一。
早在奥巴马政府时期，美国通过建立“湄公河之友”机制，将韩国、澳大利亚、新西兰、欧盟等盟友纳入东南亚的多边框架内，以应对中国推动的“澜湄合作”。但特朗普执政时期，美国在东南亚的影响力收缩，美国总统不再出席东亚峰会，驻东盟各国大使也长期缺位。
拜登政府上台后迅速纠正特朗普政府的“错误”，并将升级对印尼关系作为重心之一。2021年8月，美国-印尼首次战略对话启动，两国军方随后举行了史上最大规模的联合军事演习。同月，美国副总统哈里斯访问新加坡和越南，是美国副总统50多年来首次到访南海周边国家。2022年，第二届东盟-美国特别峰会在华盛顿举行，印尼、泰国随后正式参加拜登政府发起的“印太经济框架”(IPEF)，美国媒体称，拜登政府重返东南亚取得“阶段性胜利”。
除美国外，其他周边主要国家也加强了同印尼、东盟的接触。2018年，印度总理莫迪在前往新加坡出席香格里拉对话会前访问雅加达，主动表态愿意加强和印尼的关系，将此作为印度“东进政策”的一部分。今年9月，日本首相岸田文雄和东盟各国就建设全面战略伙伴关系达成共识。
哈比比中心主席安瓦尔认为，面对西方国家的拉拢，印尼采取了“对冲+”战略，即并不与之保持距离，而是加强和美国的安全及防务合作，在中美之间形成“动态平衡”，同时为印尼自身争取利益最大化。印尼还希望扮演“中等强国”在大国之间的调停者角色，2022年中美领导人在巴厘岛实现疫情以来首次线下会晤，被印尼舆论视为佐科的一大“外交政绩”。
同样身为印尼国际关系专家的杰马杜也指出，通过和中美都保持密切关系来维持平衡，是一种“理想情况”。“我们不会为了和一方的合作去牺牲和另一方的关系，但有时这并不容易取得平衡。”
印尼及东盟各国面对“印太”概念的接受过程，就是一个例证。近年来，美方一直推动其亚太及南亚合作伙伴接纳“印太”概念，以对接美方主要针对中国提出的印太战略。日本、韩国、澳大利亚等美国盟友都据此调整了自己的外交及安全战略。
2019年东盟峰会期间，印尼带头发起协商《东盟印太展望》。但在这份文件中，东盟各国一方面没有放弃“亚太”概念，一方面提出“亚印”(亚洲的印度洋)的新概念，试图在中美之间寻找中立空间。同时，佐科用“开放、包容、共同繁荣”描述“印太”，而不采用美国政府提出的“自由开放”等词汇。分析认为，这是印尼试图以合作、包容的理念改造美方提出的排他性、针对性的“印太”概念。
然而，虽然东盟各国做出诸多努力，“印太”概念还是正式进入了东盟官方文件。今年第43届东盟峰会特别邀请了环印度洋国家联盟(IORA)主席国孟加拉国和太平洋岛国论坛(PIF)主席国库克群岛出席。而印尼外交部长勒特诺对此的解释是：“当我们谈论印太时，我们必须开始拥抱南太平洋地区和环印度洋地区。”
在各个具体政策领域，东盟各国对中国、美国有“亲疏远近”之分。安瓦尔就认为“柬埔寨整体上更偏向中国，菲律宾整体上更偏向美国”。但在一些具体问题上，印尼政府的表现没有那么“中立”。
中国社会科学院学部委员张蕴岭曾撰文指出，尽管中国与印尼在南海划界上基本没有争端，仅在捕鱼区范围上存有争议，但印尼对中国在南海地区实力的快速提升，有着很强的战略疑虑与警惕。美国、日本等以“自由航行”“遵守国际法”为旗号压制中国，在这一点上，印尼与美国、日本等有着认知与行动上的一致。中国与印尼虽然建立了全面战略伙伴关系，但在战略信任上仍存在一定的缺位。
不过，这并不意味着印尼及东盟在未来可能更倾向美国及其盟友。杰马杜坦言，印尼和西方国家间的互信也极其脆弱。除了1997年亚洲金融危机引发的普遍性“对美不满”情绪外，印尼和美国在亚太地区的重要盟友澳大利亚，虽然在外交、安全事务上合作密切，但也存在东帝汶问题等历史“积怨”。2013年，印尼曾召回驻澳大利亚大使。2017年，因赴澳受训的印尼军官发现教材对印尼不敬，印尼政府暂停了两国军事合作。
此外，美国的印太战略有违印尼及东盟的整体战略目标。就具体政策而言，美国、英国、澳大利亚组建的军事联盟框架“奥库斯”(AUKUS)，就和东盟长期追求的东南亚地区无核化目标相矛盾。早在1995年，东盟各国就通过《东南亚无核武器区条约》，但除中国外，世界主要有核国家都尚未加入该条约，而AUKUS的签署进一步引发了东盟对核武器进入“腹地”的担忧。印尼政府第一时间对此发表声明，要求澳大利亚遵守核不扩散义务及“对地区和平、稳定和安全做出的承诺”。
就宏观战略而言，美国期待通过印太战略及AUKUS、IPEF等“小多边”机制，最终形成美国主导的印太新秩序。东盟则担忧，小多边机制将使东盟在东南亚地区的“东盟中心地位”遭到挑战。
近年来，西方学者多诟病东盟机制“低效”，主张印尼等东盟主要国家“作为崛起中的大国，应超越东盟机制”。不过，杰马杜指出，印尼确实需要合作网络的多元化，但东盟永远是最重要的平台。“因为对印尼等国来说，东盟是‘近邻的联盟’。”
“一方面，涉及反恐、打击人口贩运等周边事务的问题，只能依靠东盟来解决。而且为了解决这些问题，还要进一步强化东盟‘作为一个整体’的能力。另一方面，东盟确实有很多问题，但最关键的是，这是唯一一个可以让所有东南亚国家坐在一起的平台。如果没有这个中立的区域实体，东南亚的情况就会像今天的欧洲一样。”杰马杜说，“为了和平、相互信任和相互尊重，东南亚需要东盟。”
《中国新闻周刊》2023年第35期
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